一、引言

工程保證制度作為工程建設(shè)領(lǐng)域的國際慣例，在規(guī)避建設(shè)合同信用風險、有效保障合同履行方面發(fā)揮著重要的功能。伴隨我國改革開放和建筑業(yè)的高速發(fā)展，該制度自引進我國以來得到建設(shè)行政主管部門的高度重視。目前該制度已經(jīng)歷了研討和探索期，正在步入完善和發(fā)展階段。擔保公司作為中國工程保證制度的參與者，伴隨工程保證制度的完善和發(fā)展，正面臨著新的挑戰(zhàn)。本文擬通過對中國工程保證制度的發(fā)展階段分析，了解工程保證制度發(fā)展中存在的問題，以及擔保公司所面臨的挑戰(zhàn)和解決方案。

二、工程保證制度在我國的實踐與發(fā)展

1. 學習與研討階段（1999年以前）

改革開放后的80年代初，中國建筑企業(yè)逐漸走向海外，才開始接觸和認識工程保證這一國家慣例；同一時期，世界銀行、亞行等國際金融機構(gòu)也開始為中國的一些大型建設(shè)項目提供貸款，給這些項目帶來了嚴格的工程擔保體系；為幫助中國企業(yè)開展海外承包工程和承攬世行、亞行項目，中國銀行、中國建設(shè)銀行等開始涉足保函業(yè)務，初步建立起了其擔保業(yè)務規(guī)程和擔保產(chǎn)品體系。

為此，工程保證引起了國內(nèi)學術(shù)界、建筑行政主管部門和少數(shù)擔保公司的關(guān)注和重視。中投保公司自1993年成立以來就非常重視借鑒國際擔保慣例和經(jīng)驗，是國內(nèi)最早開始工程保證業(yè)務研究與實踐的擔保公司，先后多次到國際著名的專業(yè)工程保證公司考察和學習，并于1998年將學習考察資料匯編成《各國信用擔保業(yè)概況》，其中用大量篇幅介紹了國外工程保證業(yè)務發(fā)展概況；清華大學公共管理學院鄧曉梅博士于2003年出版了《中國工程保證制度研究》一書；建設(shè)部從1996年起開始了對在中國推行工程保證制度的一系列國際考察，并委托同濟大學工程管理研究所開展專題研究；1998年我國第一家專業(yè)工程保證擔保公司——長安工程保證擔保公司（以下簡稱“長安保證”）成立，該公司專注于工程保證業(yè)務的試點和推廣。但1999年以前，工程保證制度在國內(nèi)的推行基本上處于一種學習、研討階段，除了涉外和世行、亞行項目，國內(nèi)實踐中應用較少。

2. 探索與實踐階段（1999年—2012年）

工程保證是一項制度建設(shè)，自然離不開法律、法規(guī)做保障，1999年以來，有關(guān)工程保證的法制建設(shè)工作從中央到地方相繼展開：

（1）國家層面的法制建設(shè)

1999年2月，國務院辦公廳《關(guān)于加強基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》，其中規(guī)定：“各類合同都要有明確的質(zhì)量要求、履約擔保和違約處罰條款”。

1999年 2月，建設(shè)部 《關(guān)于深化建設(shè)市場改革的若干意見》提出，要將建立以工程保證擔保為主要內(nèi)容的工程風險管理制度作為我國今后改革政府監(jiān)督管理建設(shè)活動方式、以經(jīng)濟手段強化工程質(zhì)量管理的重要措施。同時指出可以先實行投標保證擔保、業(yè)主支付保證擔保、承包商履約保證擔保和質(zhì)量保證擔保等工程保證制度。

2000年1月1日《招標投標法》中：“招標文件要求中標人提交履約保證金的，中標人應當提交�！逼渲刑岬搅寺募s保證，但沒有強制性推行的要求，也沒有對擔保的主體和方式做出明確規(guī)定。

2003年5月，國家計委、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部和民航總局聯(lián)合發(fā)布《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》，其中規(guī)定“招標人可以在招標文件中要求投標人提交投標保證金，投標保證金除現(xiàn)金外，可以是銀行出具的銀行保函、保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票�！�、“招標文件要求中標人提交履約保證金或其他形式履約擔保的，中標人應當提交�！�

2006年12月，建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于在建設(shè)工程項目中進一步推行工程擔保制度的意見》。該意見中規(guī)定，工程擔保品種包括了投標擔保、承包商履約擔保、業(yè)主工程款支付擔保、承包商付款擔保、預付款擔保、分包履約擔保、保修金擔保等；擔保主體包括了銀行、保險公司、擔保公司。

2011年11月，國務院頒布《招標投標法實施條例》，其中：招標文件要求中標人提交履約保證金的，中標人應當按照招標文件的要求提交。履約保證金不得超過中標合同金額的10%。

（2）地方層面的法制建設(shè)

在地方層面的工程保證法制建設(shè)中，北京和深圳走在全國前列。

北京市于1999年出臺了《關(guān)于進一步加強工程招標投標管理的若干規(guī)定》和《北京市政府投資建設(shè)項目管理暫行規(guī)定》，北京市是全國第一個以地方行政法規(guī)的形式對工程履約擔保做出規(guī)定的地方政府；2000年又出臺了《北京市推行工程保證擔保制度試點工作實施方案》；2004年北京市建委下發(fā)了《關(guān)于在建設(shè)工程發(fā)包承包活動中設(shè)定保證擔保的若干規(guī)定》，其中保證擔保的主要內(nèi)容包括：投標保證擔保，履約保證擔保、工程款支付保證擔保、預付款保證擔保和保修金保證擔保；同時明確可以接受銀行、保險公司和擔保公司保函。北京市是國內(nèi)目前比較規(guī)范地接受擔保公司保函的典范。

深圳市于2001年通過《深圳經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)工程施工招標投標條例》，對工程擔保做出了強制性規(guī)定，這是全國第一個強制推行工程保證制度的地方法規(guī)；2003年深圳修訂了《深圳經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)工程施工招標投標條例》，深圳市建設(shè)局根據(jù)條例授權(quán)，制訂了《深圳市建設(shè)工程擔保實施辦法》；2003年修訂了《深圳市建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》，明確將工程擔保列為強制性工程管理措施，由此深圳工程擔保制度覆蓋了全市范圍內(nèi)的所有建設(shè)工程。

在北京和深圳的帶動下，隨后廈門、青島、天津、沈陽、廣東、重慶等全國各省市紛紛出臺各自以工程保證為主要內(nèi)容的地方法規(guī)、政策，工程保證制度如雨后春筍般在全國萌芽，至此，工程保證在我國全面進入實踐階段。

在這一階段，保函形式除了銀行保函居于絕對壟斷地位外，擔保公司也是這一階段的積極參與者，全國各地相繼設(shè)立了專業(yè)的工程保證擔保公司或綜合性的擔保公司設(shè)立了專門的事業(yè)部承做工程保證業(yè)務，如：長安保證和深圳市高新投保證擔保有限公司（以下簡稱“深圳高新投公司”）作為專業(yè)的工程擔保公司，分別成立于1998年和2010年，深圳高新投公司現(xiàn)在每年工程保證業(yè)務承保額約300億左右；北京中關(guān)村科技融資擔保有限公司于2013年成立了專門工程保證事業(yè)部，2016年工程保證擔保額約50億。

3. 發(fā)展與完善階段（2013--預計2025年）

2013年保監(jiān)會解除了對保險公司涉足工程保證業(yè)務的禁令，保險公司開始加大保證保險產(chǎn)品和服務創(chuàng)新，開發(fā)了《建設(shè)工程施工合同履約保證保險》產(chǎn)品，并于2014年6月首先在溫州試點推廣，取得了較好的市場反響。同時建設(shè)部成立專門課題組，對工程保證保險和工程質(zhì)量保證保險進行專題研究。

這一時期，在國家層面，國務院、建設(shè)部、國家發(fā)改委、保監(jiān)會相繼出臺有關(guān)意見和辦法，如：2013年2月，建設(shè)部《關(guān)于進一步促進工程勘察設(shè)計行業(yè)改革與發(fā)展若干意見》；2014年7月，建設(shè)部《關(guān)于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》；2014年8月，國務院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》；2015年9月，國家發(fā)改委、保監(jiān)會《關(guān)于保險業(yè)支持重大工程建設(shè)有關(guān)事項的指導意見》；2017年2月21日，國務院辦公廳《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》等。

諸意見中主要明確：要充分發(fā)揮社會信用、工程擔保、保險等市場機制的作用；支持設(shè)立區(qū)域性和專業(yè)性保險公司，發(fā)展信用保險專業(yè)機構(gòu)；大力發(fā)展工程保險；實行工程質(zhì)量保險，推行勘察設(shè)計責任保險和擔保；加強承包履約管理。引導承包企業(yè)以銀行保函或擔保公司保函的形式，向建設(shè)單位提供履約擔保。

而在地方層面，在溫州試點的基礎(chǔ)上，國內(nèi)其他地區(qū)如安徽、云南、福建、浙江、廣東陸續(xù)展開研究，先后出臺相關(guān)政策推廣工程保險。2015年7月，安徽省建設(shè)廳《關(guān)于推行建筑工程施工合同履約保證保險工作的通知》；2015年9月，云南省建設(shè)廳《關(guān)于在全省工程建設(shè)領(lǐng)域開展銀行保函和履約保證保險試點工作的通知》；2015年10月，福建省建設(shè)廳、金融辦、保監(jiān)局《關(guān)于鼓勵建筑業(yè)企業(yè)采取多形式履約保證的通知》；2016年11月，浙江省建設(shè)廳、人力資源和社會保障廳、保監(jiān)局《關(guān)于進一步完善工程擔保制度推行建設(shè)工程綜合保險工作的通知》；2017年3月，廣東省建設(shè)廳《推行建設(shè)工程保證保險有關(guān)工作的通知》（征求意見稿）。

透過第三階段國家和地方層面的相關(guān)政策。